Escuela de Trabajo Social
Universidad Complutense de Madrid
España
Esta ponencia tiene dos partes claramente
diferenciadas. Una primera, en la que se
precisan la preferencia epistemológica por el “constructivismo” -que implica
una participación colectiva en la definición de bienestar y en el
establecimiento de las estrategias para su logro (=creación de espacio para el
Trabajo Social)- y los principales conceptos empleados. La segunda parte justifica, a través de un
“case-study”, la aparente paradoja del título “la pobreza en el desarrollo”,
basándose en la experiencia de la Unión Europea y de su Estado Miembro (España) en
los planteamientos sobre la pobreza y exclusión que son paralelos a la
construcción del bienestar y la progresiva comunitarización de la política
social. La conclusión que se deriva es
el intento de acompasar desarrollo económico y progreso social dentro de las
diversidades nacionales que caben en la Comunidad Europea
y en cualquier otra Comunidad.
Dicho en otras
palabras, se nos trata de imponer un mundo único, desde un marco de experiencia
no directo sino mediada –construida por otros.
Pero resulta que ese mundo crea nuevas formas de fragmentación y dispersión
que se convierten en los nuevos escenarios del trabajo social. Se nos propone una política de la vida cuando
previamente no ha habido una política emancipatoria desde la que los individuos
y los pueblos sean artífices, constructores del nuevo orden o paradigma social.
Pero la misma
ciencia puede ayudarnos a luchar contra este estado de cosas al que nos lleva
el uso y abuso, bajo ciertas políticas, de la tecnología. En todas las ciencias –tanto físicas como
sociales- es práctica común, desde hace un tiempo, cuestionar la idea de la
realidad como algo dado, ya que “todo saber conlleva una construcción”
(Prigogine, 1983). Tras el positivismo
lógico, la epistemología constructivista se nos presenta como la más adecuada
para un mundo cambiante y dinámico en el que más verdades objetivas frente a
las que posicionarse, tanto los individuos como las sociedades han de construir
continuamente su realidad.
El supuesto
fundamental de la epistemología constructivista afirma que el mundo que se
construye no exige correspondencia con una realidad ontológica, siendo un mundo
de experiencias. Desde este enfoque, se
llama también epistemología no al estudio sobre el conocer o sobre las
respuestas al problema del conocimiento, sino a las respuestas mismas. En este sentido, McCulloch y Bateson decían
que un individuo, sociedad, familia, teoría, tiene una epistemología; esta da
lugar a sistemas de conocimiento –desde los que se categoriza toda experiencia
e información nueva- que el trabajador social ha conocer para que su
intervención tenga validez ecológica.
Las propuestas
de esta nueva epistemología son: a) todas las observaciones están cargadas de
teoría, es decir, dentro de un marco conceptual (la misma observación puede
tener diferente significado si está hecha desde diferentes contextos teóricos);
b) los conceptos básicos de una teoría son construidos por el investigador; c)
los hallazgos científicos, en algún sentido, son invenciones o construcciones
humanas; d) entre teorías que compiten, elegimos primeramente sobre bases
teóricas, sólo posteriormente sobre bases empíricas, por vías tales como
exhaustividad, confianza, productividad e interpretabilidad; e) el papel de la
observación no es el de árbitro entre teorías de competencia como creía el positivismo
lógico (el análisis histórico muestra que ninguna teoría ha caído a causa de un
experimentado crucial o por datos inadecuados o insuficientes); y, f) el papel
primario de la observación empírica es proveer los correlatos empíricos de uno
y otro constructo teórico construido; es decir, la observación provee el
contenido sustantivo de las conceptualizaciones abstractas de los teóricos
(Royce, 1976, p. 5).
El trabajador
social, pues, además de conocer el sistema de conocimiento que subyace a un
individuo, grupo o comunidad –como decíamos anteriormente- ha de conocer las
tendencias de desarrollo o crecimiento, que de forma mas o menos explícitas,
están presente en un sistema.
Los criterios de
validación del constructivismo, por contra al objetivismo son: a) consistencia
interna con las estructuras de conocimiento y el consenso social entre los
observadores; b) exactitud de las perdiciones de acuerdo con el marco
interpretativo en uso; c) diversidad de significados posibles y de interpretaciones
alternativas. Desde la biología,
Maturana y Varela (1985) se interesan más por las operaciones que llevan a la
construcción de un conocimiento científico que por su validez objetiva. Maturana (1988), en concreto, manifiesta que
no existe una realidad independiente del observador, no siendo la realidad más
que una proposición explicativa.
Precisada ya, en
los fundamental, la epistemología constructiva, nos adentraremos en los
aspectos biopsicosociales. La
problemática ambiental ha ido tomando cada vez más fuerza en la construcción de
las identidades nacionales. Para Craik
(1976) el nuevo paradigma Ambiental, que irrumpe en las ciencias, así como el
más amplio de Ecocultural, se debe a la articulación de tradiciones científicas
diferentes: la ecología, la percepción ambiental, la evaluación de ambientes,
los estudios de personalidad y ambiente, el análisis de las adaptaciones
funcionales y la cognición ambiental. La
conceptualización de Moss (1976) sobre los ambientes ilustra la relevancia de
las variables contextuales. Moss
describe el sistema ambiental en función de cuatro variables; el escenario
físico, los factores organizacionales, el agregado humano y el clima
social. El modelo de Barker (1968, 78)
“los escenarios de la conducta humana” trae a primer plano el término
“escenario de conducta” como unidad básica para el estudio del ambiente.
El Ambiente
puede definirse como todos aquellos objetos y fuerzas externas con los que un
sujeto, grupo, comunidad o sociedad se relaciona, o por los que resulta
afectado. Desde estas consideraciones
vemos que por ambiente no solo hay que entender el medio físico o natural, sino
también el sociocultural. Lo dicho implica que la problemática ambiental no
debe ser sólo objeto de las ciencias de la naturaleza, sino también de las
ciencias sociales.
Pero ha ocurrido
que, dado lo difícil de conceptualizar el ambiente, en la mayoría de las
ciencias sociales se ha referido estudiar los contextos donde la conducta
ocurre. Resulta, sin embargo, que el
término contexto precisa delimitar términos como ecología, cultura, sistema
social, sociedad y situación. En
cualquier caso, vuelve a aparecer la tan criticada falta de precisión
conceptual, al tiempo que se ha perdido otra vez la posibilidad de una
perspectiva sistémica y, en consecuencia, interdisciplinar.
Volviendo a los
conceptos anteriormente citados, la noción más usual de contexto es la de
contexto sociocultural. El contexto es
una corrección contra las tendencias nomotéticas integradoras, ya que la
estructura o formalidad de un modelo, puede ser universal pero el contenido es
diferente en cada cultura. Tres
funciones del contexto son ser determinantes de las teorías científicas, del
comportamiento y actividad psíquica y del papel en el cambio epistemológico
dentro de la propia ciencia. Los
antropólogos han desarrollado tres tipos de contextos: cultural, social y de la
situación.
Por lo que
respecta a la ecología ya Haeckel (1860) la definía como la ciencia de las
relaciones del organismo con el medio ambiente, incluidas, en sentido amplio
todas las condiciones de existencia.
Dentro de la ecología humana es norma común distinguir entre la ecología
cultural y social. La ecología cultural
es el modo en que la cultura de un grupo humano se halla adaptada a los
recursos naturales del ambiente, y a la existencia de otros conjuntos
humanos. Los ecólogos sociales estudian
la manera en que la estructura social de un grupo humano es un producto de la
totalidad del ambiente de dicho grupo.
Barker (1960) fue precursor de la ecología comportamental o de los
estudios ambiente-conducta. Los trabajos
del antropólogo Hall (1959, 66) –al proponer el estudio de los proxémicos o uso
de escenarios sociales-, así como los trabajos de los ecólogos la importancia
de la percepción y de la cognición en el sentido y significación que el
ambiente adquiere para el hombre (Lewin, Heider). Para Cassier “no más lejos que un universo
físico el hombre vive en un universo simbólico”.
Lo social se nos
revela pues como el campo de lo comportamental, y lo cultural como el campo de
los significados abstractos y simbólicos.
Por sistema social se entiende la conducta de múltiples individuos
dentro de una población culturalmente organizada, incluyendo sus patrones de
interacción social y redes de relaciones sociales. En este sentido uno de los modelos más
vigentes es la orientación de los sistemas sociales (Altman y Chemers, 1983)
para el estudio de ambiente–conducta: ambiente físico, cultural/social,
orientaciones y representaciones ambientales, procesos ambientales y
comportamentales (cómo la gente usa el ambiente en sus relaciones sociales),
resultados/productos. Dicho modelo
resalta el interés por el ambiente desde la perspectiva del actor; hecho éste
que tiene su origen en el modelo ecológico cultural de Berry (1980) y en su
última hora (Kim y Berry, 1993) “Research and experience en cultural context”.
Por su parte, el
concepto de sociedad es en realidad un macroconcepto sinónimo en la mayor parte
del mundo con el término nación. La
sociedad puede ser concebida como la unidad más amplia de una población
territorialmente delimitada, multigeneracional, reclutada a través de la
reproducción sexual, y organizada alrededor de una cultura y un sistema social
comunes.
Concisamente, podríamos decir que los
individuos son miembros de una sociedad, participan de los sistemas sociales, y
comparten culturas. La cultura es el
contexto de los sistemas sociales. El
término contexto, pues, y en relación con lo dicho hasta ahora abarca el nicho
ecológico, la cultura, el sistema social, la situación, así como los escenarios
de la conducta y el marco político.
Saltando al
marco político, la ética del desarrollo del yo y la reflexividad institucional,
en cuanto temas de actualidad en la sociedad costarricense postindustrial,
permiten hablar de política emancipatoria y política de vida (Giddens,
1995). La política emancipatoria implica
tres elementos: el esfuerzo por liberarse por las trabas de la tradición y la
costumbre; la reducción de la explotación, la desigualdad y la opresión; y
obedecer a imperativos impuestos por la justicia, la igualdad y la
participación. La política de vida, por
su parte, implica también tres elementos: las decisiones políticas que derivan
de la libertad de elección y generan capacidad y generan capacidad
transformadora; la creación de formas de vida moralmente justificables que
promoverán la realización del yo en formas de interdependencia global; y el
desarrollo de propuestas morales relativas a la pregunta como hemos de vivir.
Resumiendo, y
para dar paso a la segunda parte de esta ponencia, la política emancipatoria,
aparte de preparar el escenario para la política de vida, tiene, en el caso de
la división entre países del Primer y Tercer mundo, un nexo de unión con ella
en que para alcanzar una seguridad mundial a largo plazo deben reducirse las
desigualdades en el planeta. Cómo
conseguirlo y qué mecanismos arbitrar son repuestas que no parecen tener respuestas
por el momento, ya continuar con la industrialización del planeta no sólo
llevaría al desastre ecológico, sino que no hay recursos para ello. Ante ello sólo cabe que el Primer mundo
cambie su estilo de vida, y que la emancipación suponga una transformación en
la política de la vida.
I.
APROXIMACIONES
A LA VOLUNTAD
NACIONAL DE BIENESTAR, COMO ETAPA DE LA CONSTRUCCIÓN DEL
BIENESTAR.
La formulación
de derechos sociales y económicos, no solamente políticos, es una de las
características de las sociedades modernas.
Pero de la formulación Constitucional de estos derechos –cuyo conjunto
orienta las repuestas públicas y privadas a lo que se estima “necesidades
básicas del ciudadano”, sin las que no cabe hablar de bienestar social- a la realidad actual de los hechos media, a
veces, un abismo: la sima entre los propósitos y las realizaciones, o la
fragmentación entre los ciudadanos que alcanzan ese bienestar y los que
permanecen excluidos del mismo.
Cuando se
formula por los políticos el bienestar social como valor deseable y orientador
de sus programas de acción (políticas) se está dando por supuesto algo no
necesariamente evidente para la población:
a) que
ésa es la voluntad de TODA sociedad. Por
tanto, hay que asegurar unas estrategias publicitarias y de representaciones
que reafirmen esa universalidad del deseo: definición y difusión más aceptación
de valores a compartir, utilización de la educación como instrumento
transformador, planteamiento de los procesos de convergencia en sectores
nacionales altamente diferenciados, valoración de la variable “tiempo”,
percepciones subjetivas e imágenes ancladas en las experiencias pasadas,
etc. Evidentemente esta primera
condición actúa en sociedades democráticas y con alta densidad de comunicación. Como consecuencia,
b) TODA
esa sociedad está dispuesta a “sacrificarse” por ese objetivo (sacrificarse =
luchar por, destruir una víctima propiciatoria [en este caso, la configuración
actual de una sociedad dispuesta a dejarse inmolar por un futuro mejor para las
siguientes generaciones]). Por tanto,
hay que cuidar las estrategias encaminadas a la movilización de todos los
recursos humanos y materiales. La
preparación para “tiempos duros”, la distribución del coste económico y del
poder, etc. la voluntad nacional de
bienestar (su percepción social) tiene un componente importante en la oferta
política que en cada momento se hace a una sociedad como expresión formal
de sus necesidades. Se le ofrecen
respuestas sanitarias, educativas, etc. como actividades protectoras del
individuo. Esa es la creación de la
demanda a partir del control de la oferta (¿quién controla la
oferta?). Ha sido un camino seguido por
muchos países. Así no se moviliza a una
sociedad. El bienestar aparece como un
atractivo escaparate del que solamente tenemos acceso a determinados bienes, no
a todos ni en la cuantía que desearíamos.
En la literatura de las ciencias sociales
se ha escrito mucho últimamente sobre el Welfare State. Sin embargo, fuera del contexto original que
lo vio nacer (la Inglaterra
de la II Guerra
Mundial), vemos que “Estado de Bienestar” conduce a muchos equívocos en nuestro
idioma. A pesar de su abuso en el
lenguaje político –o quizá precisamente gracias a ese abuso- “Bienestar” se ha
descubierto por la población como algo demasiado amplio y ambicioso. La experiencia nos enseña que la actuación
estatal “alivia” el malestar, más bien que “produce” bienestar.
La “simplificación” (reducción a pocas
categorías) de las actividades de ese Estado de Bienestar ha conducido, en la
práctica del lenguaje y la comprensión popular, a un confinamiento del
“bienestar” a las áreas en las que la maquinaria pública –sola o con ayudas- se
implica más profundamente. Ya no se
plantea el “sentimiento social” de
bienestar. Más bien, la “cesta de bienes
y servicios” que se distribuye a la población –esa gran área que es la
protección social- pasa a entenderse como sinónimo de la política social.
RODRIGUEZ CABRERO (1994:1493-1494) se sitúa
en esa línea. Pero, insistiré en ello
hasta la saciedad, “Política social” –más acorde con la idea desarrollada de voluntad nacional de bienestar- es más
que protección social. “Política social”
–más acorde con la idea desarrollada de voluntad
nacional de bienestar- es más que protección social. Política social es más que política de
rentas, soluciones a los sin techo, atención sanitaria, servicios sociales,
etc. todo consisten en pasar de un
enfoque descriptivo a otro, previo, prescriptivo (moral o ético); de una
atención a los medios instrumentales,
a una afirmación específica de los objetivos
(fines).
Si no se recoge ese último planteamiento
nos quedamos con el “patchwork” formado por las actuaciones del Social
Welfare. En definitiva, ¿queremos
“proteger” en las necesidades (siempre llegaremos tarde, poco y mal… debido a
nuestras posibilidades limitadas) o queremos una sociedad “diferente”, que
no genere ese volumen de necesidades por cubrir? El interés por la segmentación de la política
social (política de vivienda, educativa, de salud, etc.) no es neutral
(oportunidades de empleo en el área de los servicios, clientelismo político,
fascinación por la retórica de los derechos, excusa de las limitaciones
financieras).
Ante esta situación se impone una debate nacional sobre qué tipo de sociedad queremos,
si es posible y cuáles son los inputs sociales utilizables. Es el momento de descubrir que no somos
anglosajones; FERRERA (1990: 585) utiliza la gráfica expresión de
“provincialismo anglocéntrico”, dada nuestra tendencia a traducir para nuestros
países latinos el contenido inglés del Welfare.
Así pues, Política Social, Protección
Social, Estado de Bienestar, Instituciones del Bienestar, Valores, Tipo de
Sociedad… Sin un acuerdo previo en la
propuesta de bienestar que se oferta a la sociedad (porque es ella misma la que
lo está demandando), todo análisis de esa propuesta se reduce a las políticas
sociales recomendadas y, más aún, limitándolas a sus aspectos financieros.
Hay un paso muy corto de ahí a hablar del estado “agónico” de las
mismas. Y no digo que estos aspectos de
financiación no sean claves, sino simplemente que ocultan e impiden entrar en
la consideración institucional y
cultural de la
Política Social. Lo señalan
ABRAHAMSON (1994) y RODRIGUEZ CABRERO (1994).
Las reclamaciones para pasar del Estado del
Bienestar (provisión de servicios sociales a la población) a la Sociedad del Bienestar
son un reflejo más de las actuales carencias para situar los esfuerzos de la sociedad civil. Por más que ésta manifiesta cómo el mercado
ha estratificado de hecho las sociedades industriales, no es menos cierto que la
aproximación cultural ofrece una oportunidad no sólo para recuperar
espacios perdidos, sino también para aprovechar instituciones potencialmente
“creadoras de sociedad” que son rápidamente consideradas obsoletas. Es un lamentable reduccionismo del concepto
sociológico de “institución”. La
conveniencia de nuevos pactos sociales aparece
así con claridad. Por ejemplo, respecto
al papel a jugar por las familias o por las iglesias.
Cuando pienso en las naciones de este
continente descubro semejanzas con la vieja Europa. Lo expuesto anteriormente es un espacio
para colocar las percepciones captadas por los estudios de opinión, sobre estas
materias. En Europa parece haber una convergencia creciente en los modos de
pensar de los ciudadanos europeos, a la par que la Comisión estimula una convergencia
en los fines y objetivos de las política sociales, “conforme a las
modalidades de cada Estado miembro” (es decir, teniendo en cuanta sus
diferencias).
II. POBREZA Y DESARROLLO
Una vez identificada la sociedad que
queremos –lo que se convierte en objetivo nacional- se tropieza con la realidad
cruda de la pobreza presente. Aparece
entonces la antigua idea: “desarrollémonos y la pobreza desaparecerá por sí misma”. La realidad está delante de nosotros en
Europa: no se ha acabado con la pobreza, son que han generado otros
pobres. Es pues necesario incluir “lo
social” dentro del desarrollo, como una manera de reducir la desigualdad y la
pobreza. Pero, Y Cómo introducirla!
II.1. LA EXPERIENCIA EUROPEA
EN LA INCORPORACIÓN
DE “LO SOCIAL”
“De Roma a Maastricht y más allá” no es el
anuncio de un tour turístico, pero tampoco es un simple relato cronológico de
acontecimientos. A través de la historia
de la Comunidad
Europea se pueden descubrir las intenciones de los actores que han ido poniendo lo social en la
agenda política, entendiendo lo social de manera evolutiva y creciente. Digo “intenciones”, porque éstas siguen
presentes en las etapas aún por venir en la construcción de la UE.
Esto nos permite imaginar el futuro, al mismo
tiempo que explican las dimensiones de lo social que aparecen en cada
momento.
Se ha dicho (Bellers) que las políticas
sociales son las hijastras de la
integración europea. Otros dicen que
socialmente la Comunidad
es un pequeño monstruo. A mí me gusta más la imagen de la criatura
deforme que espera el beso del amor para convertirse en bella princesa. En 1950
Robert Schuman profetizaba que “Europa no se hará de golpe, ni respondiendo a
una programación de conjunto, sino a través de realizaciones concretas capaces
de crear, ante todo, una solidaridad de hecho”.
De este modo ha ido entrando lo social en Europa;
“El propio
proceso de construcción de la
Comunidad se ha concebido en forma de avances sectoriales,
por etapas, teniendo siempre que elegir entre diferentes opciones, y respetando
los límites impuestos por lo que era posible en cada momento histórico. En otras palabras, los padres fundadores del
tratado de Roma y sus sucesores han seguido la vía del pragmatismo, eligiendo
cuidadosamente los sectores en los que los espíritus y las condiciones
estructurales permitían dar saltos cualitativos en la integración
comunitaria. Renunciaron a
planteamientos teóricos, globales o utópicos propios de los movimientos
paneuropeos que nunca han conseguido materializarse.
La táctica de
avanzar por sectores ha dado lugar, forzosamente a disfunciones, desequilibrios
y a déficits que a su vez han movido a las fuerzas políticas, económicas y deficiencias
logrando mayor equilibrio.
Los tratados constitutivos de las
Comunidades europeas (París, 1951 y Roma, 1957) conceden clara prioridad a la integración económica. Es la inspiración liberal: el progreso social
será consecuencia de la expansión económica.
El adjetivo ya lo indica (“económica”) y no hay nada peyorativo en
ello. Muchos motivos justifican una
Comunidad en la que los intereses económicos primen y sean catalizador (PEREDO,
J.A. 1993:77). Los instrumentos
jurídicos del tratado CEE, cuando tratan de la mejora del nivel de vida como
consecuencia o condición de la libre circulación de trabajadores (art. 2), y en
otros artículos con posibilidades para una futura política social (arts. 117,
118 y 119), dan pie a planteamientos de los que destacaría el Primer Programa de
Acción Social comunitaria, en 1974, expresión de la nueva voluntad política de
los jefes de estado y de gobierno: “una acción vigorosa en el campo social y la
referente a los criterios sobre las rentas mínimas).
Finalmente, el Tratado de la Unión (Masstricht, 1992) que
vincula la Unión
Económica y Monetaria con la Unión Política para
profundizar en la construcción comunitaria.
No es posible entrar ahora en detalles sobre la retirada del Reino
Unido, el Protocolo social, la cohesión social, etc. (Véase PEREDO, J.A. 1992 Y 1994, VILA, L.
1993).
Es un hecho que la Comunidad ha ido
asumiendo competencias sobre materias sociales, a remolque de las
existencias de una unión aduanera y de la construcción de un mercado. Es igualmente otro hecho que los actos
jurídicos referentes a lo social –excluyendo las materias más próximas a las
citadas exigencias- son documentos “blandos”; en lugar de acuerdos legales
unificadores (directivas) hay abundancia de recomendaciones, declaraciones
solemnes y comunicaciones.
Esta concepción de lo social, tan
administrativa y pragmática, es mucho más genérica que la de procurar
determinada provisión colectiva de servicios a los ciudadanos por el hecho
de serlo. Provisión de servicios que
responde a unos derechos: esta ampliación de lo social es más política, e
implica una voluntad de influenciar el
sistema económico para configurar la sociedad en determinado sentido
(KLEINMAN & PIACHAUD, 1993:3).
Siguiendo a Liefried y Pierson se pueden
presentar unas tesis que creo válidas y exportables a otros contextos.
1° El “mejor” modelo
nacional no siempre es exportable, porque no se puede pensar en una provisión
comunitaria que reproduzca, a nivel supranacional, el sistema de bienestar de
los países más ricos de Europa. La
conclusión sería: como los “pobres” –Estados y regiones- no pueden permitirse
el lujo de ese modelo de ricos, hay que pensar en alguna redistribución, es
decir, en modelos de provisión diferenciados (de ahí la necesidad de formular,
en el inmediato futuro, el posible “modelo latino” de bienestar (VILA, L.
1994). En otras palabras: no podemos ser
escandinavos.
2° Ante el futuro de una
unión política supranacional no se puede pensar en un super-Estado que
garantice los derechos sociales de sus nuevos ciudadanos, al igual que lo
hicieron los Estados-nación que crearon los Estados de bienestar
nacionales. Vamos hacia algo más que una
organización internacional y algo menos que un Estado. Si el amazón institucional de los Estados de
bienestar sirvió nacionalmente para lograr el consenso y la solidaridad
necesaria (en un palabra, la identificación nacional), parece demasiado lejana
–atendiendo a las desigualdades existentes- una política social
centralizada. Porque esa nueva versión
de la solidaridad europea implicaría que los servicios serían financiados por
quienes pudieran, e irían a aquellos que los necesitan.
3° Los procesos de
integración europea “positiva” significan algo más que una remoción de
obstáculos. Se trata de la creación de
un espacio social común; por ejemplo, a partir de una cobertura mínima de las
necesidades esenciales en materia de salud y seguridad (RALLO LOMBARTE, 1994).
4° La concentración de
recursos en los “pobres” les priva de su única ventaja comparativa. Desde el punto de vista económico, y por
tanto social, la reacción de los Estados más pobres es contraria a unas
transferencias individualizadas.
¿Razón? La única ventaja
comparativa de que disponen son los bajos costes laborales. Cualquier transferencia individualizada (garantía
mínima de recursos, seguros de desempleo, etc.) aumenta el coste de la mano de
obra ya que, en cierto sentido, desincentiva laboralmente. Pero no es ésta la única transferencia
posible. Los Estados prefieren las
transferencias a través de los FFEE (inversión en infraestructuras y aumento de
la productividad sin incidir en los salarios) o las transferencias que actúan
directamente sobre la escolaridad, los ancianos, los servicios sanitarios, etc.
5° las iniciativas
comunitarias necesitan “nacerse sitio” en lo que dejan los Estados
nacionales. Es decir, se han de
especializar en los nuevos ámbitos que los procesos de integración han
fragilizado, en los nuevos que todavía no han sido cubiertos nacionalmente. Las limitaciones presupuestarias cuentan
mucho para entrar “ambiciosamente” en dichos campos. Pero es que, además, está la limitación
administrativa: la
Comunidad necesita de las burocracias nacionales para
implementar será la del estímulo de iniciativas de las sociedades civiles
nacionales, los voluntariados, las autoridades locales, etc.
6° Es preciso que los
nacionales comiencen a pensar en supra-nacional (pensar “europeamente”). El llamado “déficit democrático” (los
europeos poco cuentan en las decisiones comunitarias) se junta con la demanda
de los menos favorecidos por una mayor cohesión social (presionar a la Comunidad para que
defina qué significa ser miembro de la misma).
El atractivo para los provenientes de terceros países cada vez más por
una profundización en los derechos de los “interiores” frente a los externos o
“terceros”. Pero además sucede que los
nacionales siguen pensando más en sus problemas domésticos que en los asuntos
europeos, dejando para ese ámbito fundamentalmente aquello que hace referencia
los temas de “seguridad física o económica”.
Así lo revelan las encuestas comunitarias del Eurobarómetro: la
percepción de la Comunidad ,
los problemas de la integración quedan lejos de las preocupaciones inmediatas
de los nacionales.
7° No se puede
comunitarizar lo que “nacionalmente” va mal.
Cuando las iniciativas nacionales fallen –por insuficiencia de recursos,
por reconocer que es la consecuencia negativa de la integración- se estará más
dispuesto a las soluciones supranacionales.
Es lo que llamo “europeizar lo difícil”, y equivale a dar cancha a las
políticas sociales comunitarias. La vía
no es necesariamente mayores competencias fiscales: la Comunidad ha sido
calificada como un “estado de tribunales y tecnócratas”. A nivel europeo predominan los instrumentos
legales sobre los poderes de gasto y imposición fiscal, al contrario que en los
estados nacionales. El Tribunal de
justicia jugará un papel muy importante en el desarrollo de los derechos
sociales que empujan la política social.
II.2 COMO TRATAR CON LA POBREZA EN UN MARCO
SUPRA-NACIONAL
II.2.1. La experiencia española
en el tratamiento de la pobreza
Sugiero que es el factor institucional, más
que la intensidad y visibilidad del fenómeno ‘pobreza’, lo que explica la
preocupación por sobre la pobreza en la última década que temrina. En este factor institucional destacan cuatro
elementos:
1.
El discurso oficial sobre el bienestar
‘El bienestar social en los 80’ , ‘El bienestar social en el
horizonte de los noventa’, el ‘Programa 2.000’… ¿sueños, proyectos realistas o
evidencias cotidianas? La verdad es que
el discurso oficial y oficioso no abordan explícitamente el tema de la
pobreza. Sin embargo, los títulos
anteriores, con su insistencia en el conjunto de medidas e instrumentos
políticos dirigidos a la elevación del nivel de vida de los españoles, la
atenuación de las desigualdades y la oferta variada de garantías ante los
riesgos de inseguridad, son un reflejo de una preocupación latente e
inconfesada. En cierto sentido, se
trata de la respuesta de los poderes políticos ante proclamas y tomas de
posición de otros actores institucionales.
Me atrevería a decir que el mensaje central
del discurso oficial es algo así como ‘vivimos mejor que antes’ o ‘estamos
haciendo mucho’. Lo cual, indicadores en
mano, es innegable. Pese a ello, la
percepción popular, interpretaba por otros actores institucionales de la vida
pública española, haciendo mucho… pero podríamos hacer más y de otra manera’.
2.
La capacidad de arrastre de la Comunidad Europea
La línea de acción que deriva del ‘programa
de acción social de la
Comunidad Europea ’, que tienen como una de sus expresiones
más significativas los programas europeos de lucha contra la pobreza, es el
elemento institucional definitivo.
Los ‘informes nacionales’ sobre la pobreza
en cada Estado miembro (años setenta), así como el ‘informe final’ del primer
programa europeo, son un punto de referencia inexcusable para entender por qué
nos hemos ocupado de la pobreza. Cuando,
tras su adhesión a al Comunidad, España empieza a participar en lo que a la
sazón era el ‘segundo programa europeo’, nos encontramos con que no sabíamos
cuántos pobres teníamos ni, por supuesto, cómo contarlos para que no salgan
demasiados. Por aquellas fechas –1984/5-
se disponía de un divulgado estudio de Cáritas y de otro, inédito, realizado
dentro del Ministerio de Trabajo (Instituto de Estudios Laborales). Sus títulos eran significativos: Pobreza y
Marginación (Cáritas), Pobreza y seguridad de existencia (M. de Trabajo) (VILA,
L., 1989).
El problema en aquellos momentos –para los
investigadores y para los políticos, aunque por distinto motivo- consistía en saber
qué es un pobre y cómo se cuentan los pobres. Cuando se emplea la definición operativa
establecida por la Comisión ,
resulta que tenemos demasiados obres, lo que no era de recibo en el ambiente de
autosatisfacción de los gestores públicos socialistas a mediados de los
80. Muchas energías se consumieron en el
debate, con silenciador, acerca del ‘número de pobres’. Mientras tanto, en España se seguían con
atención determinadas iniciativas comunitarias.
Por ejemplo, los trabajos de la Oficina
estadística de las Comunidades Europeas.
EUROSTAT estableció dos grupos de trabajo: ‘encuestas de presupuestos
familiares’ e ‘indicadores de pobreza’.
El primer grupo quiere utilizar, para la pobreza, ese tipo de encuestas
disponibles en todos los Estados miembros y con características
semejantes. El Segundo trabajó sobre
indicadores, monetarios y no monetarios, para llegar a acuerdos sobre la forma
de medir la pobreza. Además, se buscaron
las concordancias existentes en los diferentes registros administrativos de la
población considerada vulnerable.
La otra acción comunitaria que nos ha
afectado es el conjunto de trabajos del segundo programa europeo de lucha la
pobreza. Las tres unidades del
programa (la difusión, la coordinación y la evaluación) producen estudios e
informes de gran interés. El impacto más
grande, sin embargo, será la red europea de profesionales de la investigación y
de la acción, que progresivamente se crea, al aire del programa. Los medios de difusión, aunque sea en las
audiencias autonómicas afectadas por la localización de los proyectos locales,
contribuyen a ‘crear ambiente’.
Los congresos y conferencias que la Comisión ha patrocinado,
con la colaboración de diferentes instituciones universitarias europeas, han
sido igualmente un decisivo factor de arrastre.
Planteados con la finalidad de suministrar sugerencias a la Comisión , son un foro de
gran valor, puesto que reúnen a investigadores y políticos, junto a
profesionales con responsabilidades en la acción directa. Los temas tratados (estadísticas sobre
pobres, nueva pobreza, problemas de seguridad social, protección familiar,
garantía de rentas mínimas, etc.) pueden verse como un ‘estado de la cuestión’,
que preludia por dónde va a ir luego la Comisión.
A los gobiernos les llegan, por varios
cauces, las pretensiones de la
Comisión , teniendo muchos modos de frenar lo que no coincida
con sus planteamientos. Pero antes de
interponer los convenientes ‘vetos’, las ideas ya están lanzadas y seguirán su
curso, porque siempre encontrarán audiencia en alguno de los ámbitos
nacionales.
En el período de vigencia del segundo
programa la administración española financió completamente algunos proyectos de
acción-investigación, con el fin de que cada comunidad autónoma tuviese su
proyecto, aunque algunos no estuviesen en el marco del programa
comunitario. El programa funcionó en
España, aunque sus dirigentes no coincidiesen con la filosofía comunitaria del
programa. las reticencias con motivo de
las respectivas ‘evaluaciones’ fueron el testigo: a la independiente evaluación
comunitaria acompañaba la evaluación o control de la administración española,
cuidadosa de no intervenir dentro de las competencias propias de las
comunidades autónomas. Quizás la sordina
puesta en estas actuaciones respondía a otra estrategia que por el
momento buscaban las autoridades nacionales: la implantación del sistema
público de servicios sociales de base municipal y la elaboración de la ley de
pensiones no contributivas. Ninguno de
estos dos objetivos se quería que fuesen obstaculizados por claras tomas
públicas de postura en torno al programa de pobreza.
No había mucho ambiente que fomentarse
nacionalmente los estudios sobre la pobreza.
La tesis oficial fue que ya se sabía bastante sobre los pobres y que lo
que interesaba era proseguir una actuación que, prioritariamente ir por la
oferta del sistema pública de servicios sociales y el reforzamiento de la línea
no contributiva en el sistema de protección social. En la misma línea de freno a las
investigaciones también iban el Planteamiento Europeo y el Comité Económico y
Social.
3.
El arrastre de las Comunidades Autónomas del Estado
español
En el ámbito de las Comunidades Autónomas y
las Corporaciones locales hay que decir que se ha encontrado una gran
sensibilidad ante estas cuestiones. Una
razón, que la
Constitución española (1978) atribuye especial competencia
sobre los temas de Asistencia Social a los gobiernos regionales y
municipales. El desarrollo de los
servicios sociales y las investigaciones sobre recursos y necesidades de la
población hay que atribuirlo a ese nivel de los poderes públicos, fundamentalmente
con gobierno socialista. El resultado es
que hemos sabido más sobre la pobreza en esta dimensión regional o municipal
que para todo el Estado español.
Propiamente, en estos trabajos e iniciativas de acción no se trata de la
“pobreza” (palabra denostada, que se sustituye por “situaciones de necesidad”):
el inventario de carencias que se llega a obtener puede ser un sinónimo de las
situaciones de privación que acompañan a la pobreza. Todos esos estudios (LLES, 1989) son
presupuestos indispensables para la planificación de servicios sociales a que
se enfrentan las respectivas autoridades responsables. Las conocidas deficiencias de al ‘necesidad
normativa’ (Bradshaw) conducen a que se conozca solamente aquello que se quiere
solucionar desde las respectivas administraciones.
Pienso, finalmente, que la universalización
en las Comunidades Autónomas de sus respectivos ‘ingresos de integración’
suministrará una fuente de gran valor para el conocimiento de todas las
dimensiones de la exclusión en la sociedad española.
4.
Los tradicionales protagonismos
El último elemento institucional lo forman
las iglesias y los sindicatos: ambos han mantenido en este decenio la
preocupación por los pobres y la pobreza. Ambos han sido, igualmente, elementos
críticos para sacudir la aparente inercia oficial mediante la movilización
popular.
Tradicionalmente ha sido la iglesia, pero
hoy hay que hablar de las iglesias, no porque cuantitativamente sea idéntico el
esfuerzo y las realizaciones, sino porque los motivos de acción son
análogos. En el terreno de la acción a
favor de los excluidos, aunque con deficiente o inexistente cobertura
informativa, el papel de las iglesias es de capital importancia. El papel de Caritas Española es de sobra
conocido. Ella ha alentado trabajos
sobre la pobreza, los inmigrantes, el paro, la renta mínima, los transeúntes,
etc., y la más superficial ojeada a su revista DOCUMENTACION SOCIAL ofrece una
clara evidencia de ese compromiso con el tema de la exclusión. El compromiso en la acción baste meramente
con apuntarlo: las periódicas apariciones del tema, cada vez que se presenta la
distribución del porcentaje de tributación personal asignable a los ‘fines de
carácter social’, son la mejor prueba.
Cito finalmente a los sindicatos. Los informes sobre la situación social de
España, del Instituto Sindical de estudios de la UGT ; el acuerdo sindical dentro de la plataforma
sindical prioritaria que ha llevado a tantas CCAA a introducir en su agenda
política la implantación de los ‘ingresos de integración’; el seguimiento de
las recomendaciones del Comité Económico y Social de la Comunidad Europea
y de la
Confederación Europea de Sindicatos… todo ello manifiesta
cumplidamente el interés por ampliar su clientela tradicional y su abanico
reivindicativo.
II.2.2. El “valor añadido”
comunitario, para la pobreza en España
1° Visibilidad mayor de los problemas.
El patronazgo
comunitario consigue elevar hasta la Comisión un problema nacional que es compartido,
de una u otra forma, por todos los Estados miembros. A partir de ese momento, las relaciones entre
la Comisión ,
el Consejo, el Parlamento Europeo y el Comité Económico y Social movilizan a
todos los órganos comunitarios, que se hacen eco de la iniciativa
emprendida. El descenso, en cascada, de
este protagonismo, se produce a través de los “media” y a través de la
movilización de expertos, seminarios, estudios, etc. Si un Estado miembro es reticente a esta
iniciativa, la opinión pública europea incitará a la opinión pública nacional y
a sus intérpretes. El Gobierno de ese
Estado miembro ya no puede dejar de emitir una “señal” ante eso requerimientos
de atención. El problema, y por tanto
política adecuada, tienen la resonancia comunitaria, no es un “tema doméstico”.
2° Incorporación de una multiplicidad de agentes sociales.
Es consecuencia de lo anterior. Una vez se ha comunitarizado un problema, la Comisión va a tratarlo
con la filosofía propia del momento, buscando apoyos paralelos a la mayor o
menor adhesión de los gobiernos nacionales.
El Parlamento juega un papel decisivo con sus recomendaciones o avisos,
igual que el CES, ya que representan a los ciudadanos y no a los
gobiernos. Así, en la filosofía del
“partnership”, la Comisión
dará un empuje significativo al compromiso en la acción de las partes sociales,
de los gobiernos regionales, de las iniciativas locales, de los voluntarios, de
las asociaciones que vertebran el tejido social de la Unión.
Es posible que, de repente, el Estado miembro descubra
que aparecen “empresarios políticos” –por utilizar la terminología de MENY y
THOENIG, 1992: 117- en su territorio, con los que jamás habría contado. El principio de subsidiariedad horizontal y
vertical es una explicación válida de la descentralización en la acción, en
línea con los procesos de los que se ha llamado el “agregado del bienestar”
(welfare mix).
3° Fomento
del intercambio de experiencias.
Impropiamente llamado turismo social, lo
cierto es que organismos y responsables de áreas muy sensibles de la intervención
social han mirado los intercambios como un despilfarro económico. La Comunidad ha financiado innumerables reuniones
para aquellos agentes que nunca habían tenido oportunidades de intercambiar sus
experiencias sobre el terreno. Desde un
encuentro europeo de prados de larga duración a una reunión de responsables de
los “sin techo”, ha aumentado la conciencia de compartir que no son solamente
problemas nacionales. Ese descubrimiento
ha reforzado análisis más detallados de la naturaleza de los problemas,
creación de redes permanentes, ensayos de experiencias foráneas, etc. Todo esto ha sido fomento por la Comunidad.
4° Suministros
de información escogida.
Creo que es ésta la auténtica
democratización de la acción pública.
Aquí no hay enemigos ni cómplices, sino únicamente el deseo de otra
Europa, sensible a los derechos de todos sus ciudadanos.
Anexo:
LOS ASPECTOS DE LA
POBREZA MAS ESTUDIADOS HOY.
BREVE RESEÑA DE UNA EVOLUCION
No es fácil organizar todos los materiales
existentes, para ofrecer un ‘estado de la cuestión’. Como el intento es mejor que no hacer nada,
comenzaré por una atractiva y discutible simplificación personal, describiendo
los retratos oficiales de la pobreza que desde la Comisión –programas
contra la pobreza- se han ido presentando.
Esta visión planea sobre lo que los estudios y los técnicos han llevado
a la práctica, o sugieren como caminos a conseguir en el futuro.
Oficialmente todo comenzó con un esfuerzo
centrado en el conocimiento de la extensión de la pobreza, identificada
operativamente a través del indicador ‘renta’ y definida ‘literariamente’ por
referencia a los grupos excluidos del tipo de vida que en cualquier estado
miembro se considera como mínimo e imprescindible. El segundo paso consistió en atender a los
grupos sociales que se identifican como excluidos, privilegiando un enfoque no
sistemático por el que quedaban definidas determinadas configuraciones de la
pobreza; son las conocidas áreas de atención sobre las que se volcaron los
proyectos de acción del segundo programa (parados de larga duración, jóvenes
parados, viejos, familias monoparentales, inmigrantes y refugiados, poblaciones
marginales, pobres en las zonas urbanas y en las zonas rurales). El tercer paso consistiría en una observación
del impacto de las políticas seguidas sobre los grupos citados (son los
‘observatorios’ de los que se habla en el tercer programa). el cuarto paso es la viva recomendación de
una acción integrada, tanto por parte de las políticas sectoriales puestas en
juego como por parte de la variedad del ‘partenariado’ que actúa (distintos
niveles de autroidades públicas, instituciones, los propios afectados, etc.).
Es decir, se pasa de lo que podríamos
llamar ‘preocupación cuantitativa’ a la ‘eficiencia’ de las políticas, mediante
un acercamiento a las ‘dinámicas’ de la pobreza, reflejadas en las trayectorias
del ciclo vital de los individuos y de las familias, dentro de los grupos
sociales más vulnerables. Esto es
discutible, pero sirve como primera aproximación. Lo cual no significa que esta ‘evolución’ de
la consideración de la pobreza equivalga a una marcha progresiva y sin
retrocesos. Porque la ‘preocupación
cuantitativa’, por ejemplo, no se ha abandonado en todo este tiempo.
En mi opinión, los avances logrados y las
exigencias de futuras investigaciones podrían organizarse en cuatro bloques
temáticos: los problemas de definición y medida, las características retenidas
de la pobreza, las acciones recomendadas y el actual énfasis en la exclusión.
1. Problemas
de definición y medida de la pobreza
La definición de pobreza
es un problema no resuelto, pro sus implicaciones científicas, tanto como
políticas. Poco se avanza con decir que
es pobre el excluido, si no se cifra el baremo de exclusión en una sociedad
dada. Las hipótesis que se asumen sobre
el bienestar varían según el pobre sea quien no cubre sus necesidades básicas,
quien tiene menos que otros en la sociedad, quien siente que ‘no tiene
bastante’ para salir adelante. El tema
de la línea de pobreza y todas las cuestiones que le acompañan (unidad de
análisis, ciclo vital, localización geográfica, recursos, ponderación
subjetiva, escalas de equivalencia, etc.) siguen siendo preocupación de los
científicos y de los políticos (L. BARREIROS, 1989; A.B. ATKINSON, 1989). La posibilidad de una ‘línea europea de
pobreza’ añade complejidades adicionales al mero planteamiento científico.
2. Características
retenidas de la Pobreza
Las características retenidas son,
lógicamente, consecuencia de la definición que se adopte. Sin resolver esa cuestión, ya se ha aludido a
los sectores vulnerables al riesgo de pobreza.
A ello habría que añadir, como orientación, las áreas de estudio que
recogen dimensiones de la pobreza para el actual tercer programa. Me refiero a las relaciones que guarda la
pobreza con el empleo y el mercado de trabajo, la familia y el ciclo de vida,
la protección social, el desarrollo de áreas integradas, el Norte y el Sur del
ICE, la marginación y exclusión, la igualdad de oportunidades, la
inmigración y el mercado interior
(UNIVERSITY OF BATH, 1990).
Se ha señalado la necesidad de profundizar
en las historias de vida para conocer mejor la dinámica de la pobreza, la
necesaria aportación de estudios cualitativos que complementen las lagunas
estadísticas, la traducción empírica de cómo se vive en cada sociedad debajo de
la línea de pobreza, etc. Yo creo que
todos estos deseos configuran el rostro de la pobreza, cuyo conocimiento
resulta urgente, ante la insuficiencia de nuestras informaciones actuales.
3. La
acción recomendada para salir de la pobreza
En torno a la acción contra la pobreza
giran un número importante de aspectos, que se pueden agrupar bajo
consideraciones de micro y macroanálisis.
Bajo la primera citaría el énfasis que se pone en la acción integrada
(de políticas sectoriales y de agentes institucionales), la atención a los
proyectos de desarrollo local y la implantación de una garantía de recurso son
monetarios dirigidos a la integración social de los excluidos (renta mínima de
inserción). Las consideraciones de
macroanálisis versan sobre las relaciones entre pobreza y desarrollo o progreso
económicos, el impacto de las distintas políticas emprendidas (políticas
fiscal, de vivienda, etc.) sobre la extensión de la pobreza (sin una mejora de
las estadísticas resulta imposible medir su impacto), la introducción en los
cuadros macroeconómicos –que reflejan las expectativas de crecimiento y los
objetivos de las políticas nacionales- de los datos sobre la pobreza;
igualmente se postula la atención a la pobreza en las previsiones comunitarias
(CEE) sobre el logro del Mercado interior.
4. De
la pobreza a la ‘exclusión’
Las críticas dirigidas a una medida de la
pobreza basada en criterios monetarios o de renta ha conducido a un ampliación
del concepto y a una sustitución del vocablo.
Hoy, en Europa se habla de la “exclusión”. En primer lugar, porque la garantía de un
mínimo de recursos, más o menos extendida, ha quitado fuerza a los argumentos
re-distribuidores; con unos niveles de renta nacional más altos, sigue quedando
una amplia capa de población “por debajo de” la línea de pobreza. En segundo lugar, porque las mayores
posibilidades estadísticas, sobre todo en torno al “modo de vida” de los
ciudadanos (Encuestas de presupuestos familiares adaptadas a la percepción de
la pobreza) han elevado enormemente el nivel de los análisis científicos,
pasando de la consideración de la pobreza al estudio de la desigualdad
(PROGRAMA IGUALDAD, de Argentaria, junio 1995). En tercer lugar, porque la
supervivencia de los pobres de antes queda asegurada, pero no así su igual
participación en la vida social: de ahí el actual enfoque en la ‘exclusión’
(COMISION EUROPEA, 1992; Id. 1994).
* Agustín
Moñivas es Dr. en Psicología y Licdo. en Filosofía. Subdirector de Relaciones Exteriores de la Escuela de Trabajo Social
de la
Universidad Complutense de Madrid y Profesor titular en Psicología
en la EUTS ,
dentro del Departamento de Psicología Básica.
* Luis Villa
es Dr. en Ciencias Económicas y Catedrático de Política Social en la Escuela de Trabajo Social
de la
Universidad Complutense de Madrid (Departamento de Filosofía
del Derecho II). Dirige la revista
CUADERNOS DE TRABAJO SOCIAL, de la
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