domingo, 5 de febrero de 2012

LA CONSTRUCCIÓN BIO-PSICO-SOCIAL DEL BIENESTAR: LA POBREZA EN EL DESARROLLO


LA CONSTRUCCIÓN BIO-PSICO-SOCIAL DEL BIENESTAR:
LA POBREZA EN EL DESARROLLO
    Luis Vila y Agustín Moñivas
Escuela de Trabajo Social
                 Universidad Complutense de Madrid
España

 Documento preparado para el XV SEMINARIO LATINOAMERICANO DE TRABAJO SOCIAL: “Nuevos escenarios del Trabajo Social en América Latina”, a celebrar en la ciudad de Guatemala, del 11 al 14 de Julio de 1995

 RESUMEN


Esta ponencia tiene dos partes claramente diferenciadas.  Una primera, en la que se precisan la preferencia epistemológica por el “constructivismo” -que implica una participación colectiva en la definición de bienestar y en el establecimiento de las estrategias para su logro (=creación de espacio para el Trabajo Social)- y los principales conceptos empleados.  La segunda parte justifica, a través de un “case-study”, la aparente paradoja del título “la pobreza en el desarrollo”, basándose en la experiencia de la Unión Europea y de su Estado Miembro (España) en los planteamientos sobre la pobreza y exclusión que son paralelos a la construcción del bienestar y la progresiva comunitarización de la política social.  La conclusión que se deriva es el intento de acompasar desarrollo económico y progreso social dentro de las diversidades nacionales que caben en la Comunidad Europea y en cualquier otra Comunidad.
 INTRODUCCIÓN
  La formulación inicial del Seminario latinoamericano de “nuevos desafíos” y de “escenarios”.  La última versión que nos llega limita su título solamente a los “escenarios”: ¿han desaparecido los desafíos o acaso es prematuro enunciarlos sin delimitar previamente el “escenario”?  La moda de hablar de los “escenarios” está directamente relacionada con la utilización de modelos, con variables altamente formalizadas.  A medida que la realidad a transformar empieza a volcarse sobre el modelo (modelo=molde) se descubre la importancia de variables difícilmente operativizables: las de tipo social o cultural.  La actuación sobre estas variables culturales es mucho más lenta que sobre otras de tipo económico, pero ese ritmo más pausado es la única garantía de éxito para un desarrollo auto-sostenido y respetuoso con las raíces de una sociedad determinada.  El problema (¿desafíos?) es si podemos aislar una sociedad nacional peculiar dentro de las dinámicas configuradoras de un bloque multinacional, inter-relacionado con otros bloques (Europa, América del Norte, Latinoamérica, Sudeste asiático, China, etc.).
  Esta ponencia trata de poner de manifiesto, en una primera parte, la importancia del constructivismo, como epistemología, en las ciencias sociales, para recuperar lo idiográfico (individuo, grupo, comunidad, contexto, cultura) frente a lo nomotético (lo universal, lo formalizado a priori del contexto, la regla común para todos individuos y pueblos) y la comprensión frente a la explicación.

    Dicho en otras palabras, se nos trata de imponer un mundo único, desde un marco de experiencia no directo sino mediada –construida por otros.  Pero resulta que ese mundo crea nuevas formas de fragmentación y dispersión que se convierten en los nuevos escenarios del trabajo social.  Se nos propone una política de la vida cuando previamente no ha habido una política emancipatoria desde la que los individuos y los pueblos sean artífices, constructores del nuevo orden o paradigma social.

    Pero la misma ciencia puede ayudarnos a luchar contra este estado de cosas al que nos lleva el uso y abuso, bajo ciertas políticas, de la tecnología.  En todas las ciencias –tanto físicas como sociales- es práctica común, desde hace un tiempo, cuestionar la idea de la realidad como algo dado, ya que “todo saber conlleva una construcción” (Prigogine, 1983).  Tras el positivismo lógico, la epistemología constructivista se nos presenta como la más adecuada para un mundo cambiante y dinámico en el que más verdades objetivas frente a las que posicionarse, tanto los individuos como las sociedades han de construir continuamente su realidad.

    El supuesto fundamental de la epistemología constructivista afirma que el mundo que se construye no exige correspondencia con una realidad ontológica, siendo un mundo de experiencias.  Desde este enfoque, se llama también epistemología no al estudio sobre el conocer o sobre las respuestas al problema del conocimiento, sino a las respuestas mismas.  En este sentido, McCulloch y Bateson decían que un individuo, sociedad, familia, teoría, tiene una epistemología; esta da lugar a sistemas de conocimiento –desde los que se categoriza toda experiencia e información nueva- que el trabajador social ha conocer para que su intervención tenga validez ecológica.

    Las propuestas de esta nueva epistemología son: a) todas las observaciones están cargadas de teoría, es decir, dentro de un marco conceptual (la misma observación puede tener diferente significado si está hecha desde diferentes contextos teóricos); b) los conceptos básicos de una teoría son construidos por el investigador; c) los hallazgos científicos, en algún sentido, son invenciones o construcciones humanas; d) entre teorías que compiten, elegimos primeramente sobre bases teóricas, sólo posteriormente sobre bases empíricas, por vías tales como exhaustividad, confianza, productividad e interpretabilidad; e) el papel de la observación no es el de árbitro entre teorías de competencia como creía el positivismo lógico (el análisis histórico muestra que ninguna teoría ha caído a causa de un experimentado crucial o por datos inadecuados o insuficientes); y, f) el papel primario de la observación empírica es proveer los correlatos empíricos de uno y otro constructo teórico construido; es decir, la observación provee el contenido sustantivo de las conceptualizaciones abstractas de los teóricos (Royce, 1976, p. 5).

    El trabajador social, pues, además de conocer el sistema de conocimiento que subyace a un individuo, grupo o comunidad –como decíamos anteriormente- ha de conocer las tendencias de desarrollo o crecimiento, que de forma mas o menos explícitas, están presente en un sistema.

    Los criterios de validación del constructivismo, por contra al objetivismo son: a) consistencia interna con las estructuras de conocimiento y el consenso social entre los observadores; b) exactitud de las perdiciones de acuerdo con el marco interpretativo en uso; c) diversidad de significados posibles y de interpretaciones alternativas.  Desde la biología, Maturana y Varela (1985) se interesan más por las operaciones que llevan a la construcción de un conocimiento científico que por su validez objetiva.  Maturana (1988), en concreto, manifiesta que no existe una realidad independiente del observador, no siendo la realidad más que una proposición explicativa.

    Precisada ya, en los fundamental, la epistemología constructiva, nos adentraremos en los aspectos biopsicosociales.  La problemática ambiental ha ido tomando cada vez más fuerza en la construcción de las identidades nacionales.  Para Craik (1976) el nuevo paradigma Ambiental, que irrumpe en las ciencias, así como el más amplio de Ecocultural, se debe a la articulación de tradiciones científicas diferentes: la ecología, la percepción ambiental, la evaluación de ambientes, los estudios de personalidad y ambiente, el análisis de las adaptaciones funcionales y la cognición ambiental.  La conceptualización de Moss (1976) sobre los ambientes ilustra la relevancia de las variables contextuales.  Moss describe el sistema ambiental en función de cuatro variables; el escenario físico, los factores organizacionales, el agregado humano y el clima social.  El modelo de Barker (1968, 78) “los escenarios de la conducta humana” trae a primer plano el término “escenario de conducta” como unidad básica para el estudio del ambiente.

    El Ambiente puede definirse como todos aquellos objetos y fuerzas externas con los que un sujeto, grupo, comunidad o sociedad se relaciona, o por los que resulta afectado.  Desde estas consideraciones vemos que por ambiente no solo hay que entender el medio físico o natural, sino también el sociocultural. Lo dicho implica que la problemática ambiental no debe ser sólo objeto de las ciencias de la naturaleza, sino también de las ciencias sociales.

    Pero ha ocurrido que, dado lo difícil de conceptualizar el ambiente, en la mayoría de las ciencias sociales se ha referido estudiar los contextos donde la conducta ocurre.  Resulta, sin embargo, que el término contexto precisa delimitar términos como ecología, cultura, sistema social, sociedad y situación.  En cualquier caso, vuelve a aparecer la tan criticada falta de precisión conceptual, al tiempo que se ha perdido otra vez la posibilidad de una perspectiva sistémica y, en consecuencia, interdisciplinar.

    Volviendo a los conceptos anteriormente citados, la noción más usual de contexto es la de contexto sociocultural.  El contexto es una corrección contra las tendencias nomotéticas integradoras, ya que la estructura o formalidad de un modelo, puede ser universal pero el contenido es diferente en cada cultura.  Tres funciones del contexto son ser determinantes de las teorías científicas, del comportamiento y actividad psíquica y del papel en el cambio epistemológico dentro de la propia ciencia.  Los antropólogos han desarrollado tres tipos de contextos: cultural, social y de la situación.

    Por lo que respecta a la ecología ya Haeckel (1860) la definía como la ciencia de las relaciones del organismo con el medio ambiente, incluidas, en sentido amplio todas las condiciones de existencia.  Dentro de la ecología humana es norma común distinguir entre la ecología cultural y social.  La ecología cultural es el modo en que la cultura de un grupo humano se halla adaptada a los recursos naturales del ambiente, y a la existencia de otros conjuntos humanos.  Los ecólogos sociales estudian la manera en que la estructura social de un grupo humano es un producto de la totalidad del ambiente de dicho grupo.  Barker (1960) fue precursor de la ecología comportamental o de los estudios ambiente-conducta.  Los trabajos del antropólogo Hall (1959, 66) –al proponer el estudio de los proxémicos o uso de escenarios sociales-, así como los trabajos de los ecólogos la importancia de la percepción y de la cognición en el sentido y significación que el ambiente adquiere para el hombre (Lewin, Heider).  Para Cassier “no más lejos que un universo físico el hombre vive en un universo simbólico”.

    Lo social se nos revela pues como el campo de lo comportamental, y lo cultural como el campo de los significados abstractos y simbólicos.  Por sistema social se entiende la conducta de múltiples individuos dentro de una población culturalmente organizada, incluyendo sus patrones de interacción social y redes de relaciones sociales.  En este sentido uno de los modelos más vigentes es la orientación de los sistemas sociales (Altman y Chemers, 1983) para el estudio de ambiente–conducta: ambiente físico, cultural/social, orientaciones y representaciones ambientales, procesos ambientales y comportamentales (cómo la gente usa el ambiente en sus relaciones sociales), resultados/productos.  Dicho modelo resalta el interés por el ambiente desde la perspectiva del actor; hecho éste que tiene su origen en el modelo ecológico cultural de Berry (1980) y en su última hora (Kim y Berry, 1993) “Research and experience en cultural context”.

    Por su parte, el concepto de sociedad es en realidad un macroconcepto sinónimo en la mayor parte del mundo con el término nación.  La sociedad puede ser concebida como la unidad más amplia de una población territorialmente delimitada, multigeneracional, reclutada a través de la reproducción sexual, y organizada alrededor de una cultura y un sistema social comunes.

    Concisamente, podríamos decir que los individuos son miembros de una sociedad, participan de los sistemas sociales, y comparten culturas.  La cultura es el contexto de los sistemas sociales.  El término contexto, pues, y en relación con lo dicho hasta ahora abarca el nicho ecológico, la cultura, el sistema social, la situación, así como los escenarios de la conducta y el marco político.

    Saltando al marco político, la ética del desarrollo del yo y la reflexividad institucional, en cuanto temas de actualidad en la sociedad costarricense postindustrial, permiten hablar de política emancipatoria y política de vida (Giddens, 1995).  La política emancipatoria implica tres elementos: el esfuerzo por liberarse por las trabas de la tradición y la costumbre; la reducción de la explotación, la desigualdad y la opresión; y obedecer a imperativos impuestos por la justicia, la igualdad y la participación.  La política de vida, por su parte, implica también tres elementos: las decisiones políticas que derivan de la libertad de elección y generan capacidad y generan capacidad transformadora; la creación de formas de vida moralmente justificables que promoverán la realización del yo en formas de interdependencia global; y el desarrollo de propuestas morales relativas a la pregunta como hemos de vivir.

    Resumiendo, y para dar paso a la segunda parte de esta ponencia, la política emancipatoria, aparte de preparar el escenario para la política de vida, tiene, en el caso de la división entre países del Primer y Tercer mundo, un nexo de unión con ella en que para alcanzar una seguridad mundial a largo plazo deben reducirse las desigualdades en el planeta.  Cómo conseguirlo y qué mecanismos arbitrar son repuestas que no parecen tener respuestas por el momento, ya continuar con la industrialización del planeta no sólo llevaría al desastre ecológico, sino que no hay recursos para ello.  Ante ello sólo cabe que el Primer mundo cambie su estilo de vida, y que la emancipación suponga una transformación en la política de la vida.


I.                   APROXIMACIONES A LA VOLUNTAD NACIONAL DE BIENESTAR, COMO ETAPA DE LA CONSTRUCCIÓN DEL BIENESTAR.

    La formulación de derechos sociales y económicos, no solamente políticos, es una de las características de las sociedades modernas.  Pero de la formulación Constitucional de estos derechos –cuyo conjunto orienta las repuestas públicas y privadas a lo que se estima “necesidades básicas del ciudadano”, sin las que no cabe hablar de bienestar social-  a la realidad actual de los hechos media, a veces, un abismo: la sima entre los propósitos y las realizaciones, o la fragmentación entre los ciudadanos que alcanzan ese bienestar y los que permanecen excluidos del mismo.

    Cuando se formula por los políticos el bienestar social como valor deseable y orientador de sus programas de acción (políticas) se está dando por supuesto algo no necesariamente evidente para la población:

a)    que ésa es la voluntad de TODA sociedad.  Por tanto, hay que asegurar unas estrategias publicitarias y de representaciones que reafirmen esa universalidad del deseo: definición y difusión más aceptación de valores a compartir, utilización de la educación como instrumento transformador, planteamiento de los procesos de convergencia en sectores nacionales altamente diferenciados, valoración de la variable “tiempo”, percepciones subjetivas e imágenes ancladas en las experiencias pasadas, etc.  Evidentemente esta primera condición actúa en sociedades democráticas y con alta densidad de comunicación.  Como consecuencia,

b)   TODA esa sociedad está dispuesta a “sacrificarse” por ese objetivo (sacrificarse = luchar por, destruir una víctima propiciatoria [en este caso, la configuración actual de una sociedad dispuesta a dejarse inmolar por un futuro mejor para las siguientes generaciones]).  Por tanto, hay que cuidar las estrategias encaminadas a la movilización de todos los recursos humanos y materiales.  La preparación para “tiempos duros”, la distribución del coste económico y del poder, etc.  la voluntad nacional de bienestar (su percepción social) tiene un componente importante en la oferta política que en cada momento se hace a una sociedad como expresión formal de sus necesidades.  Se le ofrecen respuestas sanitarias, educativas, etc. como actividades protectoras del individuo.  Esa es la creación de la demanda a partir del control de la oferta (¿quién controla la oferta?).  Ha sido un camino seguido por muchos países.  Así no se moviliza a una sociedad.  El bienestar aparece como un atractivo escaparate del que solamente tenemos acceso a determinados bienes, no a todos ni en la cuantía que desearíamos.

    En la literatura de las ciencias sociales se ha escrito mucho últimamente sobre el Welfare State.  Sin embargo, fuera del contexto original que lo vio nacer (la Inglaterra de la II Guerra Mundial), vemos que “Estado de Bienestar” conduce a muchos equívocos en nuestro idioma.  A pesar de su abuso en el lenguaje político –o quizá precisamente gracias a ese abuso- “Bienestar” se ha descubierto por la población como algo demasiado amplio y ambicioso.  La experiencia nos enseña que la actuación estatal “alivia” el malestar, más bien que “produce” bienestar.

    La “simplificación” (reducción a pocas categorías) de las actividades de ese Estado de Bienestar ha conducido, en la práctica del lenguaje y la comprensión popular, a un confinamiento del “bienestar” a las áreas en las que la maquinaria pública –sola o con ayudas- se implica más profundamente.  Ya no se plantea el “sentimiento social” de bienestar.  Más bien, la “cesta de bienes y servicios” que se distribuye a la población –esa gran área que es la protección social- pasa a entenderse como sinónimo de la política social.

    RODRIGUEZ CABRERO (1994:1493-1494) se sitúa en esa línea.  Pero, insistiré en ello hasta la saciedad, “Política social” –más acorde con la idea desarrollada de voluntad nacional de bienestar- es más que protección social.  “Política social” –más acorde con la idea desarrollada de voluntad nacional de bienestar- es más que protección social.  Política social es más que política de rentas, soluciones a los sin techo, atención sanitaria, servicios sociales, etc.  todo consisten en pasar de un enfoque descriptivo a otro, previo, prescriptivo (moral o ético); de una atención a los medios instrumentales, a una afirmación específica de los objetivos (fines).

    Si no se recoge ese último planteamiento nos quedamos con el “patchwork” formado por las actuaciones del Social Welfare.  En definitiva, ¿queremos “proteger” en las necesidades (siempre llegaremos tarde, poco y mal… debido a nuestras posibilidades limitadas) o queremos una sociedad “diferente”, que no genere ese volumen de necesidades por cubrir?  El interés por la segmentación de la política social (política de vivienda, educativa, de salud, etc.) no es neutral (oportunidades de empleo en el área de los servicios, clientelismo político, fascinación por la retórica de los derechos, excusa de las limitaciones financieras).

    Ante esta situación se impone una debate nacional sobre qué tipo de sociedad queremos, si es posible y cuáles son los inputs sociales utilizables.  Es el momento de descubrir que no somos anglosajones; FERRERA (1990: 585) utiliza la gráfica expresión de “provincialismo anglocéntrico”, dada nuestra tendencia a traducir para nuestros países latinos el contenido inglés del Welfare.

    Así pues, Política Social, Protección Social, Estado de Bienestar, Instituciones del Bienestar, Valores, Tipo de Sociedad…  Sin un acuerdo previo en la propuesta de bienestar que se oferta a la sociedad (porque es ella misma la que lo está demandando), todo análisis de esa propuesta se reduce a las políticas sociales recomendadas y, más aún, limitándolas a sus aspectos financieros.  Hay un paso muy corto de ahí a hablar del estado “agónico” de las mismas.  Y no digo que estos aspectos de financiación no sean claves, sino simplemente que ocultan e impiden entrar en la consideración institucional y cultural de la Política Social.  Lo señalan ABRAHAMSON (1994) y RODRIGUEZ CABRERO (1994).

    Las reclamaciones para pasar del Estado del Bienestar (provisión de servicios sociales a la población) a la Sociedad del Bienestar son un reflejo más de las actuales carencias para situar los esfuerzos de la sociedad civil.  Por más que ésta manifiesta cómo el mercado ha estratificado de hecho las sociedades industriales, no es menos cierto que la aproximación cultural ofrece una oportunidad no sólo para recuperar espacios perdidos, sino también para aprovechar instituciones potencialmente “creadoras de sociedad” que son rápidamente consideradas obsoletas.  Es un lamentable reduccionismo del concepto sociológico de “institución”.  La conveniencia de nuevos pactos sociales aparece así con claridad.  Por ejemplo, respecto al papel a jugar por las familias o por las iglesias.

    Cuando pienso en las naciones de este continente descubro semejanzas con la vieja Europa.  Lo expuesto anteriormente es un espacio para colocar las percepciones captadas por los estudios de opinión, sobre estas materias. En Europa parece haber una convergencia creciente en los modos de pensar de los ciudadanos europeos, a la par que la Comisión estimula una convergencia en los fines y objetivos de las política sociales, “conforme a las modalidades de cada Estado miembro” (es decir, teniendo en cuanta sus diferencias).


II.  POBREZA Y DESARROLLO

    Una vez identificada la sociedad que queremos –lo que se convierte en objetivo nacional- se tropieza con la realidad cruda de la pobreza presente.  Aparece entonces la antigua idea: “desarrollémonos y la pobreza desaparecerá por sí misma”.  La realidad está delante de nosotros en Europa: no se ha acabado con la pobreza, son que han generado otros pobres.  Es pues necesario incluir “lo social” dentro del desarrollo, como una manera de reducir la desigualdad y la pobreza.  Pero, Y Cómo introducirla!

II.1.  LA EXPERIENCIA EUROPEA EN LA INCORPORACIÓN DE “LO SOCIAL”

    “De Roma a Maastricht y más allá” no es el anuncio de un tour turístico, pero tampoco es un simple relato cronológico de acontecimientos.  A través de la historia de la Comunidad Europea se pueden descubrir las intenciones de los actores que han ido poniendo lo social en la agenda política, entendiendo lo social de manera evolutiva y creciente.  Digo “intenciones”, porque éstas siguen presentes en las etapas aún por venir en la construcción de la UE.  Esto nos permite imaginar el futuro, al mismo tiempo que explican las dimensiones de lo social que aparecen en cada momento.

    Se ha dicho (Bellers) que las políticas sociales son las hijastras de la integración europea.  Otros dicen que socialmente la Comunidad es un pequeño monstruo.  A mí me gusta más la imagen de la criatura deforme que espera el beso del amor para convertirse en bella princesa.  En 1950 Robert Schuman profetizaba que “Europa no se hará de golpe, ni respondiendo a una programación de conjunto, sino a través de realizaciones concretas capaces de crear, ante todo, una solidaridad de hecho”.  De este modo ha ido entrando lo social en Europa;

“El propio proceso de construcción de la Comunidad se ha concebido en forma de avances sectoriales, por etapas, teniendo siempre que elegir entre diferentes opciones, y respetando los límites impuestos por lo que era posible en cada momento histórico.  En otras palabras, los padres fundadores del tratado de Roma y sus sucesores han seguido la vía del pragmatismo, eligiendo cuidadosamente los sectores en los que los espíritus y las condiciones estructurales permitían dar saltos cualitativos en la integración comunitaria.  Renunciaron a planteamientos teóricos, globales o utópicos propios de los movimientos paneuropeos que nunca han conseguido materializarse.
La táctica de avanzar por sectores ha dado lugar, forzosamente a disfunciones, desequilibrios y a déficits que a su vez han movido a las fuerzas políticas, económicas y deficiencias logrando mayor equilibrio.
La Comunidad ha progresado avanzando, aun a riesgo de hacerlo desequilibradamente.  Si se detuviese, todo el edificio correría el riesgo de venirse abajo” (SECRETARIA DE ESTADO PARA LAS COMUNIDADES EUROPEAS, 1992: XXIV).

    Los tratados constitutivos de las Comunidades europeas (París, 1951 y Roma, 1957) conceden clara prioridad a la integración económica.  Es la inspiración liberal: el progreso social será consecuencia de la expansión económica.  El adjetivo ya lo indica (“económica”) y no hay nada peyorativo en ello.  Muchos motivos justifican una Comunidad en la que los intereses económicos primen y sean catalizador (PEREDO, J.A. 1993:77).  Los instrumentos jurídicos del tratado CEE, cuando tratan de la mejora del nivel de vida como consecuencia o condición de la libre circulación de trabajadores (art. 2), y en otros artículos con posibilidades para una futura política social (arts. 117, 118 y 119), dan pie a planteamientos de los que destacaría el Primer Programa de Acción Social comunitaria, en 1974, expresión de la nueva voluntad política de los jefes de estado y de gobierno: “una acción vigorosa en el campo social y la referente a los criterios sobre las rentas mínimas).

    Finalmente, el Tratado de la Unión (Masstricht, 1992) que vincula la Unión Económica y Monetaria con la Unión Política para profundizar en la construcción comunitaria.  No es posible entrar ahora en detalles sobre la retirada del Reino Unido, el Protocolo social, la cohesión social, etc.  (Véase PEREDO, J.A. 1992 Y 1994, VILA, L. 1993).

     Es un hecho que la Comunidad ha ido asumiendo competencias sobre materias sociales, a remolque de las existencias de una unión aduanera y de la construcción de un mercado.  Es igualmente otro hecho que los actos jurídicos referentes a lo social –excluyendo las materias más próximas a las citadas exigencias- son documentos “blandos”; en lugar de acuerdos legales unificadores (directivas) hay abundancia de recomendaciones, declaraciones solemnes y comunicaciones.

    Esta concepción de lo social, tan administrativa y pragmática, es mucho más genérica que la de procurar determinada provisión colectiva de servicios a los ciudadanos por el hecho de serlo.  Provisión de servicios que responde a unos derechos: esta ampliación de lo social es más política, e implica una voluntad de influenciar el sistema económico para configurar la sociedad en determinado sentido (KLEINMAN & PIACHAUD, 1993:3).
    Siguiendo a Liefried y Pierson se pueden presentar unas tesis que creo válidas y exportables a otros contextos.

1°    El “mejor” modelo nacional no siempre es exportable, porque no se puede pensar en una provisión comunitaria que reproduzca, a nivel supranacional, el sistema de bienestar de los países más ricos de Europa.  La conclusión sería: como los “pobres” –Estados y regiones- no pueden permitirse el lujo de ese modelo de ricos, hay que pensar en alguna redistribución, es decir, en modelos de provisión diferenciados (de ahí la necesidad de formular, en el inmediato futuro, el posible “modelo latino” de bienestar (VILA, L. 1994).  En otras palabras: no podemos ser escandinavos.

2°    Ante el futuro de una unión política supranacional no se puede pensar en un super-Estado que garantice los derechos sociales de sus nuevos ciudadanos, al igual que lo hicieron los Estados-nación que crearon los Estados de bienestar nacionales.  Vamos hacia algo más que una organización internacional y algo menos que un Estado.  Si el amazón institucional de los Estados de bienestar sirvió nacionalmente para lograr el consenso y la solidaridad necesaria (en un palabra, la identificación nacional), parece demasiado lejana –atendiendo a las desigualdades existentes- una política social centralizada.  Porque esa nueva versión de la solidaridad europea implicaría que los servicios serían financiados por quienes pudieran, e irían a aquellos que los necesitan.

3°    Los procesos de integración europea “positiva” significan algo más que una remoción de obstáculos.  Se trata de la creación de un espacio social común; por ejemplo, a partir de una cobertura mínima de las necesidades esenciales en materia de salud y seguridad (RALLO LOMBARTE, 1994).

    La concentración de recursos en los “pobres” les priva de su única ventaja comparativa.  Desde el punto de vista económico, y por tanto social, la reacción de los Estados más pobres es contraria a unas transferencias individualizadas.  ¿Razón?  La única ventaja comparativa de que disponen son los bajos costes laborales.  Cualquier transferencia individualizada (garantía mínima de recursos, seguros de desempleo, etc.) aumenta el coste de la mano de obra ya que, en cierto sentido, desincentiva laboralmente.  Pero no es ésta la única transferencia posible.  Los Estados prefieren las transferencias a través de los FFEE (inversión en infraestructuras y aumento de la productividad sin incidir en los salarios) o las transferencias que actúan directamente sobre la escolaridad, los ancianos, los servicios sanitarios, etc.

5°    las iniciativas comunitarias necesitan “nacerse sitio” en lo que dejan los Estados nacionales.  Es decir, se han de especializar en los nuevos ámbitos que los procesos de integración han fragilizado, en los nuevos que todavía no han sido cubiertos nacionalmente.  Las limitaciones presupuestarias cuentan mucho para entrar “ambiciosamente” en dichos campos.  Pero es que, además, está la limitación administrativa: la Comunidad necesita de las burocracias nacionales para implementar será la del estímulo de iniciativas de las sociedades civiles nacionales, los voluntariados, las autoridades locales, etc.

    Es preciso que los nacionales comiencen a pensar en supra-nacional (pensar “europeamente”).  El llamado “déficit democrático” (los europeos poco cuentan en las decisiones comunitarias) se junta con la demanda de los menos favorecidos por una mayor cohesión social (presionar a la Comunidad para que defina qué significa ser miembro de la misma).  El atractivo para los provenientes de terceros países cada vez más por una profundización en los derechos de los “interiores” frente a los externos o “terceros”.  Pero además sucede que los nacionales siguen pensando más en sus problemas domésticos que en los asuntos europeos, dejando para ese ámbito fundamentalmente aquello que hace referencia los temas de “seguridad física o económica”.  Así lo revelan las encuestas comunitarias del Eurobarómetro: la percepción de la Comunidad, los problemas de la integración quedan lejos de las preocupaciones inmediatas de los nacionales.

    No se puede comunitarizar lo que “nacionalmente” va mal.  Cuando las iniciativas nacionales fallen –por insuficiencia de recursos, por reconocer que es la consecuencia negativa de la integración- se estará más dispuesto a las soluciones supranacionales.  Es lo que llamo “europeizar lo difícil”, y equivale a dar cancha a las políticas sociales comunitarias.  La vía no es necesariamente mayores competencias fiscales: la Comunidad ha sido calificada como un “estado de tribunales y tecnócratas”.  A nivel europeo predominan los instrumentos legales sobre los poderes de gasto y imposición fiscal, al contrario que en los estados nacionales.  El Tribunal de justicia jugará un papel muy importante en el desarrollo de los derechos sociales que empujan la política social.



II.2  COMO TRATAR CON LA POBREZA EN UN MARCO SUPRA-NACIONAL

II.2.1.  La experiencia española en el tratamiento de la pobreza

    Sugiero que es el factor institucional, más que la intensidad y visibilidad del fenómeno ‘pobreza’, lo que explica la preocupación por sobre la pobreza en la última década que temrina.  En este factor institucional destacan cuatro elementos:

1.      El discurso oficial sobre el bienestar

    ‘El bienestar social en los 80’, ‘El bienestar social en el horizonte de los noventa’, el ‘Programa 2.000’… ¿sueños, proyectos realistas o evidencias cotidianas?  La verdad es que el discurso oficial y oficioso no abordan explícitamente el tema de la pobreza.  Sin embargo, los títulos anteriores, con su insistencia en el conjunto de medidas e instrumentos políticos dirigidos a la elevación del nivel de vida de los españoles, la atenuación de las desigualdades y la oferta variada de garantías ante los riesgos de inseguridad, son un reflejo de una preocupación latente e inconfesada.  En cierto sentido, se trata de la respuesta de los poderes políticos ante proclamas y tomas de posición de otros actores institucionales.

    Me atrevería a decir que el mensaje central del discurso oficial es algo así como ‘vivimos mejor que antes’ o ‘estamos haciendo mucho’.  Lo cual, indicadores en mano, es innegable.  Pese a ello, la percepción popular, interpretaba por otros actores institucionales de la vida pública española, haciendo mucho… pero podríamos hacer más y de otra manera’.

2.      La capacidad de arrastre de la Comunidad Europea

    La línea de acción que deriva del ‘programa de acción social de la Comunidad Europea’, que tienen como una de sus expresiones más significativas los programas europeos de lucha contra la pobreza, es el elemento institucional definitivo.

    Los ‘informes nacionales’ sobre la pobreza en cada Estado miembro (años setenta), así como el ‘informe final’ del primer programa europeo, son un punto de referencia inexcusable para entender por qué nos hemos ocupado de la pobreza.  Cuando, tras su adhesión a al Comunidad, España empieza a participar en lo que a la sazón era el ‘segundo programa europeo’, nos encontramos con que no sabíamos cuántos pobres teníamos ni, por supuesto, cómo contarlos para que no salgan demasiados.  Por aquellas fechas –1984/5- se disponía de un divulgado estudio de Cáritas y de otro, inédito, realizado dentro del Ministerio de Trabajo (Instituto de Estudios Laborales).  Sus títulos eran significativos: Pobreza y Marginación (Cáritas), Pobreza y seguridad de existencia (M. de Trabajo) (VILA, L., 1989).

    El problema en aquellos momentos –para los investigadores y para los políticos, aunque por distinto motivo- consistía en saber qué es un pobre y cómo se cuentan los pobres.  Cuando se emplea la definición operativa establecida por la Comisión, resulta que tenemos demasiados obres, lo que no era de recibo en el ambiente de autosatisfacción de los gestores públicos socialistas a mediados de los 80.  Muchas energías se consumieron en el debate, con silenciador, acerca del ‘número de pobres’.  Mientras tanto, en España se seguían con atención determinadas iniciativas comunitarias.

    Por ejemplo, los trabajos de la Oficina estadística de las Comunidades Europeas.  EUROSTAT estableció dos grupos de trabajo: ‘encuestas de presupuestos familiares’ e ‘indicadores de pobreza’.  El primer grupo quiere utilizar, para la pobreza, ese tipo de encuestas disponibles en todos los Estados miembros y con características semejantes.  El Segundo trabajó sobre indicadores, monetarios y no monetarios, para llegar a acuerdos sobre la forma de medir la pobreza.  Además, se buscaron las concordancias existentes en los diferentes registros administrativos de la población considerada vulnerable.

    La otra acción comunitaria que nos ha afectado es el conjunto de trabajos del segundo programa europeo de lucha la pobreza.  Las tres unidades del programa (la difusión, la coordinación y la evaluación) producen estudios e informes de gran interés.  El impacto más grande, sin embargo, será la red europea de profesionales de la investigación y de la acción, que progresivamente se crea, al aire del programa.  Los medios de difusión, aunque sea en las audiencias autonómicas afectadas por la localización de los proyectos locales, contribuyen a ‘crear ambiente’.

    Los congresos y conferencias que la Comisión ha patrocinado, con la colaboración de diferentes instituciones universitarias europeas, han sido igualmente un decisivo factor de arrastre.  Planteados con la finalidad de suministrar sugerencias a la Comisión, son un foro de gran valor, puesto que reúnen a investigadores y políticos, junto a profesionales con responsabilidades en la acción directa.  Los temas tratados (estadísticas sobre pobres, nueva pobreza, problemas de seguridad social, protección familiar, garantía de rentas mínimas, etc.) pueden verse como un ‘estado de la cuestión’, que preludia por dónde va a ir luego la Comisión.

    A los gobiernos les llegan, por varios cauces, las pretensiones de la Comisión, teniendo muchos modos de frenar lo que no coincida con sus planteamientos.  Pero antes de interponer los convenientes ‘vetos’, las ideas ya están lanzadas y seguirán su curso, porque siempre encontrarán audiencia en alguno de los ámbitos nacionales.

    En el período de vigencia del segundo programa la administración española financió completamente algunos proyectos de acción-investigación, con el fin de que cada comunidad autónoma tuviese su proyecto, aunque algunos no estuviesen en el marco del programa comunitario.  El programa funcionó en España, aunque sus dirigentes no coincidiesen con la filosofía comunitaria del programa.  las reticencias con motivo de las respectivas ‘evaluaciones’ fueron el testigo: a la independiente evaluación comunitaria acompañaba la evaluación o control de la administración española, cuidadosa de no intervenir dentro de las competencias propias de las comunidades autónomas.  Quizás la sordina puesta en estas actuaciones respondía a otra estrategia que por el momento buscaban las autoridades nacionales: la implantación del sistema público de servicios sociales de base municipal y la elaboración de la ley de pensiones no contributivas.  Ninguno de estos dos objetivos se quería que fuesen obstaculizados por claras tomas públicas de postura en torno al programa de pobreza.

    No había mucho ambiente que fomentarse nacionalmente los estudios sobre la pobreza.  La tesis oficial fue que ya se sabía bastante sobre los pobres y que lo que interesaba era proseguir una actuación que, prioritariamente ir por la oferta del sistema pública de servicios sociales y el reforzamiento de la línea no contributiva en el sistema de protección social.  En la misma línea de freno a las investigaciones también iban el Planteamiento Europeo y el Comité Económico y Social. 

 
3.      El arrastre de las Comunidades Autónomas del Estado español

    En el ámbito de las Comunidades Autónomas y las Corporaciones locales hay que decir que se ha encontrado una gran sensibilidad ante estas cuestiones.  Una razón, que la Constitución española (1978) atribuye especial competencia sobre los temas de Asistencia Social a los gobiernos regionales y municipales.  El desarrollo de los servicios sociales y las investigaciones sobre recursos y necesidades de la población hay que atribuirlo a ese nivel de los poderes públicos, fundamentalmente con gobierno socialista.  El resultado es que hemos sabido más sobre la pobreza en esta dimensión regional o municipal que para todo el Estado español.  Propiamente, en estos trabajos e iniciativas de acción no se trata de la “pobreza” (palabra denostada, que se sustituye por “situaciones de necesidad”): el inventario de carencias que se llega a obtener puede ser un sinónimo de las situaciones de privación que acompañan a la pobreza.  Todos esos estudios (LLES, 1989) son presupuestos indispensables para la planificación de servicios sociales a que se enfrentan las respectivas autoridades responsables.  Las conocidas deficiencias de al ‘necesidad normativa’ (Bradshaw) conducen a que se conozca solamente aquello que se quiere solucionar desde las respectivas administraciones.

    Pienso, finalmente, que la universalización en las Comunidades Autónomas de sus respectivos ‘ingresos de integración’ suministrará una fuente de gran valor para el conocimiento de todas las dimensiones de la exclusión en la sociedad española.

4.      Los tradicionales protagonismos

    El último elemento institucional lo forman las iglesias y los sindicatos: ambos han mantenido en este decenio la preocupación por los pobres y la pobreza. Ambos han sido, igualmente, elementos críticos para sacudir la aparente inercia oficial mediante la movilización popular.

    Tradicionalmente ha sido la iglesia, pero hoy hay que hablar de las iglesias, no porque cuantitativamente sea idéntico el esfuerzo y las realizaciones, sino porque los motivos de acción son análogos.  En el terreno de la acción a favor de los excluidos, aunque con deficiente o inexistente cobertura informativa, el papel de las iglesias es de capital importancia.  El papel de Caritas Española es de sobra conocido.  Ella ha alentado trabajos sobre la pobreza, los inmigrantes, el paro, la renta mínima, los transeúntes, etc., y la más superficial ojeada a su revista DOCUMENTACION SOCIAL ofrece una clara evidencia de ese compromiso con el tema de la exclusión.  El compromiso en la acción baste meramente con apuntarlo: las periódicas apariciones del tema, cada vez que se presenta la distribución del porcentaje de tributación personal asignable a los ‘fines de carácter social’, son la mejor prueba.

    Cito finalmente a los sindicatos.  Los informes sobre la situación social de España, del Instituto Sindical de estudios de la UGT; el acuerdo sindical dentro de la plataforma sindical prioritaria que ha llevado a tantas CCAA a introducir en su agenda política la implantación de los ‘ingresos de integración’; el seguimiento de las recomendaciones del Comité Económico y Social de la Comunidad Europea y de la Confederación Europea de Sindicatos… todo ello manifiesta cumplidamente el interés por ampliar su clientela tradicional y su abanico reivindicativo.



II.2.2.  El “valor añadido” comunitario, para la pobreza en España

Visibilidad mayor de los problemas.

     El patronazgo comunitario consigue elevar hasta la Comisión un problema nacional que es compartido, de una u otra forma, por todos los Estados miembros.  A partir de ese momento, las relaciones entre la Comisión, el Consejo, el Parlamento Europeo y el Comité Económico y Social movilizan a todos los órganos comunitarios, que se hacen eco de la iniciativa emprendida.  El descenso, en cascada, de este protagonismo, se produce a través de los “media” y a través de la movilización de expertos, seminarios, estudios, etc.  Si un Estado miembro es reticente a esta iniciativa, la opinión pública europea incitará a la opinión pública nacional y a sus intérpretes.  El Gobierno de ese Estado miembro ya no puede dejar de emitir una “señal” ante eso requerimientos de atención.  El problema, y por tanto política adecuada, tienen la resonancia comunitaria, no es un “tema doméstico”.

Incorporación de una multiplicidad de agentes sociales.

    Es consecuencia de lo anterior.  Una vez se ha comunitarizado un problema, la Comisión va a tratarlo con la filosofía propia del momento, buscando apoyos paralelos a la mayor o menor adhesión de los gobiernos nacionales.  El Parlamento juega un papel decisivo con sus recomendaciones o avisos, igual que el CES, ya que representan a los ciudadanos y no a los gobiernos.  Así, en la filosofía del “partnership”, la Comisión dará un empuje significativo al compromiso en la acción de las partes sociales, de los gobiernos regionales, de las iniciativas locales, de los voluntarios, de las asociaciones que vertebran el tejido social de la Unión.  Es posible que, de repente, el Estado miembro descubra que aparecen “empresarios políticos” –por utilizar la terminología de MENY y THOENIG, 1992: 117- en su territorio, con los que jamás habría contado.  El principio de subsidiariedad horizontal y vertical es una explicación válida de la descentralización en la acción, en línea con los procesos de los que se ha llamado el “agregado del bienestar” (welfare mix).

3°  Fomento del intercambio de experiencias.

    Impropiamente llamado turismo social, lo cierto es que organismos y responsables de áreas muy sensibles de la intervención social han mirado los intercambios como un despilfarro económico.  La Comunidad ha financiado innumerables reuniones para aquellos agentes que nunca habían tenido oportunidades de intercambiar sus experiencias sobre el terreno.  Desde un encuentro europeo de prados de larga duración a una reunión de responsables de los “sin techo”, ha aumentado la conciencia de compartir que no son solamente problemas nacionales.  Ese descubrimiento ha reforzado análisis más detallados de la naturaleza de los problemas, creación de redes permanentes, ensayos de experiencias foráneas, etc.  Todo esto ha sido fomento por la Comunidad.

4°  Suministros de información escogida.

    La Comisión obtiene valiosísima información acerca de las políticas seguidas en los Estados miembros no solamente a través de los representantes de estos últimos, sino especialmente a través de “independientes” que procesan toda la información recibida de los programas que tienen implantación en los Estados miembros.  Normalmente todo acaba, por el momento, en una “Propuesta de la Comisión del Concejo”, fruto de los trabajos de los expertos y de sus seminarios.  Cuando se ha tenido la fortuna de participar en estas actividades, cuando se conocen los colegas ocupados de idénticas cuestiones en otros países, es estimulante reconocer en el Diario Oficial de las Comunidades expresiones y propuestas de acción que reflejan la vida y el compromiso personal de muchos ciudadanos europeos que alguien se ha cuidado de recoger, procesar y presentar como guías de acción.

    Creo que es ésta la auténtica democratización de la acción pública.  Aquí no hay enemigos ni cómplices, sino únicamente el deseo de otra Europa, sensible a los derechos de todos sus ciudadanos.

Anexo:

LOS ASPECTOS DE LA POBREZA MAS ESTUDIADOS HOY.  BREVE RESEÑA DE UNA EVOLUCION

     No es fácil organizar todos los materiales existentes, para ofrecer un ‘estado de la cuestión’.  Como el intento es mejor que no hacer nada, comenzaré por una atractiva y discutible simplificación personal, describiendo los retratos oficiales de la pobreza que desde la Comisión –programas contra la pobreza- se han ido presentando.  Esta visión planea sobre lo que los estudios y los técnicos han llevado a la práctica, o sugieren como caminos a conseguir en el futuro.

    Oficialmente todo comenzó con un esfuerzo centrado en el conocimiento de la extensión de la pobreza, identificada operativamente a través del indicador ‘renta’ y definida ‘literariamente’ por referencia a los grupos excluidos del tipo de vida que en cualquier estado miembro se considera como mínimo e imprescindible.  El segundo paso consistió en atender a los grupos sociales que se identifican como excluidos, privilegiando un enfoque no sistemático por el que quedaban definidas determinadas configuraciones de la pobreza; son las conocidas áreas de atención sobre las que se volcaron los proyectos de acción del segundo programa (parados de larga duración, jóvenes parados, viejos, familias monoparentales, inmigrantes y refugiados, poblaciones marginales, pobres en las zonas urbanas y en las zonas rurales).  El tercer paso consistiría en una observación del impacto de las políticas seguidas sobre los grupos citados (son los ‘observatorios’ de los que se habla en el tercer programa).  el cuarto paso es la viva recomendación de una acción integrada, tanto por parte de las políticas sectoriales puestas en juego como por parte de la variedad del ‘partenariado’ que actúa (distintos niveles de autroidades públicas, instituciones, los propios afectados, etc.).

    Es decir, se pasa de lo que podríamos llamar ‘preocupación cuantitativa’ a la ‘eficiencia’ de las políticas, mediante un acercamiento a las ‘dinámicas’ de la pobreza, reflejadas en las trayectorias del ciclo vital de los individuos y de las familias, dentro de los grupos sociales más vulnerables.  Esto es discutible, pero sirve como primera aproximación.  Lo cual no significa que esta ‘evolución’ de la consideración de la pobreza equivalga a una marcha progresiva y sin retrocesos.  Porque la ‘preocupación cuantitativa’, por ejemplo, no se ha abandonado en todo este tiempo.

    En mi opinión, los avances logrados y las exigencias de futuras investigaciones podrían organizarse en cuatro bloques temáticos: los problemas de definición y medida, las características retenidas de la pobreza, las acciones recomendadas y el actual énfasis en la exclusión.

1.      Problemas de definición y medida de la pobreza

    La definición de pobreza es un problema no resuelto, pro sus implicaciones científicas, tanto como políticas.  Poco se avanza con decir que es pobre el excluido, si no se cifra el baremo de exclusión en una sociedad dada.  Las hipótesis que se asumen sobre el bienestar varían según el pobre sea quien no cubre sus necesidades básicas, quien tiene menos que otros en la sociedad, quien siente que ‘no tiene bastante’ para salir adelante.  El tema de la línea de pobreza y todas las cuestiones que le acompañan (unidad de análisis, ciclo vital, localización geográfica, recursos, ponderación subjetiva, escalas de equivalencia, etc.) siguen siendo preocupación de los científicos y de los políticos (L. BARREIROS, 1989; A.B. ATKINSON, 1989).  La posibilidad de una ‘línea europea de pobreza’ añade complejidades adicionales al mero planteamiento científico.

2.      Características retenidas de la Pobreza

    Las características retenidas son, lógicamente, consecuencia de la definición que se adopte.  Sin resolver esa cuestión, ya se ha aludido a los sectores vulnerables al riesgo de pobreza.  A ello habría que añadir, como orientación, las áreas de estudio que recogen dimensiones de la pobreza para el actual tercer programa.  Me refiero a las relaciones que guarda la pobreza con el empleo y el mercado de trabajo, la familia y el ciclo de vida, la protección social, el desarrollo de áreas integradas, el Norte y el Sur del ICE, la marginación y exclusión, la igualdad de oportunidades, la inmigración  y el mercado interior (UNIVERSITY OF BATH, 1990).

    Se ha señalado la necesidad de profundizar en las historias de vida para conocer mejor la dinámica de la pobreza, la necesaria aportación de estudios cualitativos que complementen las lagunas estadísticas, la traducción empírica de cómo se vive en cada sociedad debajo de la línea de pobreza, etc.  Yo creo que todos estos deseos configuran el rostro de la pobreza, cuyo conocimiento resulta urgente, ante la insuficiencia de nuestras informaciones actuales.

3.      La acción recomendada para salir de la pobreza

    En torno a la acción contra la pobreza giran un número importante de aspectos, que se pueden agrupar bajo consideraciones de micro y macroanálisis.  Bajo la primera citaría el énfasis que se pone en la acción integrada (de políticas sectoriales y de agentes institucionales), la atención a los proyectos de desarrollo local y la implantación de una garantía de recurso son monetarios dirigidos a la integración social de los excluidos (renta mínima de inserción).  Las consideraciones de macroanálisis versan sobre las relaciones entre pobreza y desarrollo o progreso económicos, el impacto de las distintas políticas emprendidas (políticas fiscal, de vivienda, etc.) sobre la extensión de la pobreza (sin una mejora de las estadísticas resulta imposible medir su impacto), la introducción en los cuadros macroeconómicos –que reflejan las expectativas de crecimiento y los objetivos de las políticas nacionales- de los datos sobre la pobreza; igualmente se postula la atención a la pobreza en las previsiones comunitarias (CEE) sobre el logro del Mercado interior.

4.      De la pobreza a la ‘exclusión’

    Las críticas dirigidas a una medida de la pobreza basada en criterios monetarios o de renta ha conducido a un ampliación del concepto y a una sustitución del vocablo.  Hoy, en Europa se habla de la “exclusión”.  En primer lugar, porque la garantía de un mínimo de recursos, más o menos extendida, ha quitado fuerza a los argumentos re-distribuidores; con unos niveles de renta nacional más altos, sigue quedando una amplia capa de población “por debajo de” la línea de pobreza.  En segundo lugar, porque las mayores posibilidades estadísticas, sobre todo en torno al “modo de vida” de los ciudadanos (Encuestas de presupuestos familiares adaptadas a la percepción de la pobreza) han elevado enormemente el nivel de los análisis científicos, pasando de la consideración de la pobreza al estudio de la desigualdad (PROGRAMA IGUALDAD, de Argentaria, junio 1995). En tercer lugar, porque la supervivencia de los pobres de antes queda asegurada, pero no así su igual participación en la vida social: de ahí el actual enfoque en la ‘exclusión’ (COMISION EUROPEA, 1992; Id. 1994).

* Agustín Moñivas es Dr. en Psicología y Licdo. en Filosofía.  Subdirector de Relaciones Exteriores de la Escuela de Trabajo Social de la Universidad Complutense de Madrid y Profesor titular en Psicología en la EUTS, dentro del Departamento de Psicología Básica.

* Luis Villa es Dr. en Ciencias Económicas y Catedrático de Política Social en la Escuela de Trabajo Social de la Universidad Complutense de Madrid (Departamento de Filosofía del Derecho II).  Dirige la revista CUADERNOS DE TRABAJO SOCIAL, de la UCM.

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